В Российском законодательстве правовые нормы, определяющие основы правового регулирования обеспечения доступности, содержатся в ст. 14,15 ФЗ РФ "О социальной защите инвалидов в РФ".
Данные нормы предусматривают обеспечение доступности инвалидам к объектам социальной инфраструктуры, транспорту и в целом соответствуют ст. 9 Конвенции ООН о правах инвалидов ( Р.Н. Жаворонков.

Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов. Научно практическое пособие. - М.: Издательство "Папирус", 2009. с. 352).

В Ставропольском крае с февраля 2008 года правоотношения по обеспечению доступности регулируются Законом СК "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур" от 27 февраля 2008 года N 7-кз. Данный Закон - продукт слияния двух Федеральных законов: О соц. защите инвалидов в РФ и Градостроительного кодекса РФ, и, собственно, также он в целом, по логике, должен соответствовать ст. 9 Конвенции ООН о правах инвалидов.

Сам факт принятия данного Закона говорит о позитивной настроенности законодательной и исполнительной власти Ставропольского края, администрации г. Ставрополя и общества в целом, решать проблемы, связанные с жизнью инвалидов и других маломобильных групп населения. Таким образом, формирование необходимой нормативно-правовой базы, обязывающей строителей сдавать все объекты с учетом нужд инвалидов в Ставропольском крае завершено.

Что дальше? Те, кто работают сегодня, обеспечивая доступность, заинтересованы в этом. Да, они получили законодательную поддержку, но тех, кто не заинтересован, в общем-то, их это не касается. И Конвенция, в частности, ст. 9, указывающая, при условии ее ратификации, о необходимости государствами-участниками принимать надлежащие меры для обеспечения инвалидам доступа наравне с другими к физическому окружению, к транспорту, к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения, как в городских, так и в сельских районах - для незаинтересованных лиц, соответственно, не руководство к действию.

И, в подтверждение этому, в Ставрополе отмечается, что созданная нормативная база по безбарьерной среде недостаточно хорошо выполняется. А точнее, застройщики, собственники уже функционирующих объектов, индивидуальные предприниматели, с успехом обходят действующие нормы и правила. Возникает вопрос - почему?

Во-первых - Градостроительный кодекс РФ выводит из-под надзора здания ниже двух этажей. Они не поднадзорны ни федеральным, ни краевым, ни муниципальным структурам. В Ставрополе активно развивается малый бизнес. Открываются новые магазины, салоны красоты и т.д., строятся новые объекты. И вот тут застройщик умудряется здание выше 2 этажей вводить в эксплуатацию как одноэтажное с высокой цокольной частью.

Второй момент. Нередки также случаи, когда предпринимателю выделяют для строительства 100 квадратных метров, и он полностью всю площадь занимает под здание, а потом ссылается на то, что земли ни на что больше нет. Либо прилепит к постройке "нечто покатое", воспринимаемое инвалидами даже не как неумелая забота, а как злая насмешка (http://26region.livejournal.com/65019.html начальник отдела реабилитации инвалидов краевого минтруда и соцзащиты населения Александр Константинович Гайдуков).

Закон предусматривает административную ответственность за уклонение от исполнения требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, однако на практике к таковой ответственности виновные граждане привлекаются крайне редко и несение бремени административной ответственность для виновных граждан всегда будет дешевле.

В Ставрополе вводится немало объектов, оборудованных пандусами. Однако в ряде случаев по своим техническим характеристикам они являются не только бесполезными, но порой и травмоопасными.

Есть и другие проблемы. Некоторые строители пытаются возводить объекты по устаревшей документации. Или - без согласований в управлении труда и соцзащиты, в общественной организации инвалидов. Соглашусь с выводом одного из авторов краевого закона М.В. Черкашина, который обратил внимание на то, что пандусы нередко заполняются торговыми рядами и рекламными щитами, или их после ввода здания попросту убирают.

Но если с ситуацией с жилыми домами, в которых проживают граждане с ограниченными возможностями использующими для передвижения инвалидную коляску, более менее понятно, то с объектами недвижимого имущества, имеющим важное социальное значение ситуация крайне не простая.

Речь идет о зданиях, в которых располагается отделение ПФ РФ, УТСЗН, Дворец правосудия, здание Правительства Ставропольского края и т.д. В ходе проведенных акций по наблюдению за физической доступностью для инвалидов указанных зданий выявлено, что например ОПФ РФ по г. Ставрополю полностью недоступен для инвалидов, использующих для передвижения инвалидную коляску. В УТСЗН на пандусе стоит цветочная клумба и т.д. Изменится ли ситуация в лучшую сторону в связи с ратификацией Конвенции, покажет время.

Кратко о доступности общественного транспорта. Ситуация в городе Ставрополе в этом плане, полагаю, достойна подражания. За последнее время практически полностью обновился муниципальный автобусный парк. Из 50 приобретенных машин 40 оборудованы откидными площадками для заезда инвалидной коляски, коляски с ребенком. В настоящее время в Ставрополь начата поставка троллейбусов, которые также оборудуются подъемными площадками.

Однако, как показывают результаты наблюдения за соблюдением прав инвалидов в этой области, водители оборудованных площадками автобусов часто ссылаются на технические трудности по их использованию. В ряде зафиксированных "Вольницей" совместно с представителями управления труда и социальной защиты населения администрации г. Ставрополя случаев, водители автобусов крайне неохотно, иногда грубо, оказывают помощь инвалиду при погрузке в автобус. Практически все остановочные пункты г. Ставрополя - это барьер для инвалидной коляски. Заезд в автобус осуществляется с проезжей части дороги. Многие автобусы не оборудованы знаками оповещения, что автобус оборудован для нужд инвалидов. Помимо того, что приходится долго ждать, еще необходимо внимательно всматриваться на переднюю часть автобуса, чтобы увидеть соответствующее обозначение. В целях информирования граждан в СМИ города по инициативе "Вольницы" регулярно публикуется информация с телефонами диспетчерской службы автобусного парка.

25.11.2009 года в Пятигорске начала функционировать служба социального такси. Пока 1 раз в месяц инвалид, использующий для передвижения инвалидную коляску, может воспользоваться услугами социального такси без ограничения по времени. В Ставрополе такая служба функционирует уже длительное время.

В начале настоящего доклада я указывал, что в Российском законодательстве правовые нормы, определяющие основы правового регулирования обеспечения доступности к объектам социальной инфраструктуры, в частности к транспорту и объектам недвижимого имущества, содержатся в ст. 15 ФЗ РФ "О социальной защите инвалидов в РФ", и относятся к праву социального обеспечения, а реализуется доступность нормативно-правовыми актами, относящимися к архитектуре и градостроительству.

В результате этого:

- соблюдение требований доступности обеспечивается архитектурными и градостроительными решениями, которые разрабатывают, реализуют и контролируют специалисты, не имеющие практически никакого отношения к проблемам инвалидов. Для них это строительные и планировочные задачи, при обеспечении которых допустимо отклонение в ту или иную сторону в рамках решения иных аналогичных строительных и планировочных задач. Они не понимают и не знают, насколько такие отклонения принципиальны для будущих пользователей-инвалидов.

Таким образом, контроль за реализацией требований доступности осуществляют организации, работающие в сфере градостроительства и городского планирования застройки, действующие по строительным нормам и законам в сфере строительства. Они контролируют строительство крупных объектов, в которых детали оформления (в том числе такие, которые важны для обеспечения доступности инвалидов - расположение пандусов, структура тамбуров, размещение помещений внутри зданий) не всегда регламентированы законодательно либо допускают различное толкование. Часто в функции этих надзорных организаций не входит контроль за строительством малых объектов (одно-, двухэтажных зданий).

Претензии, которые можно предъявить недобросовестным застройщикам, лежат в сфере строительства, поэтому их имеют право предъявлять только надзорные органы (прокуратура, органы стройконтроля), а сами инвалиды никаких прав здесь не имеют. При этом застройщика можно обвинить только в нарушении строительных норм, а не в нарушении прав инвалидов. Надзорные органы далеко не всегда настроены на предъявление претензий в этой сфере, да и непредъявление им ничем не грозит.

Российское законодательство допускает существование многочисленных (неограниченного количества) собственников и пользователей как зданий, так и территорий в пределах населенных пунктов, их нерегулируемую смену, в то время как обязаны соблюдать требования доступности только собственники, причем ни один нормативно-правовой акт не устанавливает, за какое время новый собственник обязан устранить нарушения доступности либо ее, собственно, обеспечить эту самую доступность.

По этой причине:

- Очень трудно, а иногда и невозможно найти ответственного за нарушения и конкретного исполнителя мероприятий по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидам к объектам социальной инфраструктуры.

- Единая цепочка доступности инфраструктуры (квартира - подъезд - тротуар жилого дома - общественный транспорт или проезжая часть улицы - вход в нужное здание - коридоры нужного здания) разорвана и разделена, отдельные ее части находятся под юрисдикцией различных субъектов права, и под разными контролирующими структурами. Конкретному инвалиду невозможно предъявить претензии всем нарушителям на одной цепочке доступности.

Российское законодательство ограничивает возможности общественных организаций подавать иски по нарушению прав инвалидов от своего имени. Они могут только поддерживать иски, подаваемые конкретными гражданами. В Ставропольском крае такая практика совсем не развита, поэтому во многих случаях, когда конкретные инвалиды, чьи права ограничиваются, как правило, отказываются от участия в судебных процессах из-за их дороговизны, в свою очередь, нарушители остаются без наказания.

Положения действующего российского законодательства в области создания доступной среды для инвалидов носят декларативный характер и не могут быть напрямую использованы для того, чтобы обязывать государственные и муниципальные органы, юридические лица, предпринимателей создавать доступную среду для инвалидов. Статья 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в РФ" содержит положения о необходимости создания условий доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, а также беспрепятственного пользования транспортом, однако формулировка указанного положения позволяет сделать вывод о его декларативном характере; эта же статья ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" запрещает планировку и застройку городов, населенных пунктов, разработку разрешений на новое строительство и реконструкцию зданий и сооружений без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов. Ни 181 Закон, ни какой-либо другой нормативно-правовой акт, в том числе и Ставропольский краевой закон, не предусматривает механизма реализации мер по адаптации объектов социальной инфраструктуры, и в частности жилых помещений, принадлежащих инвалидам на праве собственности, для беспрепятственного доступа.

По этой причине - отсутствие четкого механизма реализации указанных положений ст. 15 ФЗ РФ № 181 "О социальной защите инвалидов" позволяет лицам, ответственным за создание безбарьерной среды, уклонятся от выполнения мероприятий по ее созданию.

Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры" не привносит ясности в эту проблему, рекомендуя лишь правительствам субъектов уполномочивать территориальные УТСЗН осуществлять координацию мероприятий по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, а также контролем за выполнением нормативных требований в части обеспечения доступа инвалидов к средствам общественного пассажирского транспорта, связи и информации, строящимся и реконструируемым объектам социальной инфраструктуры, и, на мой взгляд, в части осуществления контроля за строящимися и реконструируемыми объектами социальной инфраструктуры, вступает в противоречие со ст. 53 Градостроительного кодекса РФ:

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком. Застройщик или заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

В связи с вышеуказанным предлагается:

- Внести соответствующие изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, касающиеся государственной экспертизы строящихся объектов, реконструирующихся объектов любой площади и этажности, за исключением объектов индивидуального жилищного строительства. Законодательно закрепить полномочия органов социальной защиты населения по осуществлению контроля при приемке строящихся объектов, объектов после проведения работ по реконструкции, по выдаче последними соответствующих заключений о доступности построенного или реконструированного объекта недвижимого имущества.

- Разработать на уровне Правительства РФ четкий механизм реализации положений ст. 15 ФЗ РФ № 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в части адаптации жилья к потребностям инвалида.

- Внести поправки в ст. 9.13 "Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. От 09.11.2009) в части увеличения административного наказания в виде штрафа с должностных лиц, причем считаю, что наказание должно соответствовать размеру материальных затрат необходимых для проведения мероприятий по обеспечению доступности.

- Расширить федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, включив в него услугу по адаптации жилья для потребностей инвалида в соответствии с ИПР.

Поправки к краевому закону "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур":

Необходимо регламентировать процесс согласования проектно-сметной документации для строительства объектов. Порядок согласования должен определяется администрацией конкретного населенного пункта.
Сделать согласительные комиссии, с законодательным определением полномочий этих комиссий.

Ввести пункт, позволяющий участвовать общественным организациям на всех этапах работы согласительных комиссий и дальше при приемке в эксплуатацию объектов.

Анализируя мнение представителей органов исполнительной власти края можно с уверенностью резюмировать о необходимости немедленной ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов в целом.
Однако говорить о том, что федеральное и тем более региональное законодательство в области доступности инвалидов к объектам транспортной инфраструктуры, объектам недвижимого имущества, имеющим важное социальное значение, соответствует Конвенции ООН о правах инвалидов, в частности ст. 9, полагаю, преждевременно.

Доклад Перепадя С.М., юриста СГООИ "Вольница", г. Ставрополь, в рамках круглого стола "Совершенствование российского законодательства и изменение политики государственных органов в связи с подписанием Конвенции ООН о правах инвалидов и ее предстоящей ратификацией"

Источник: РООИ "Перспектива"